二孩时代即将到来，3年后，学前教育的缺口将达到峰值。鼓励普惠性幼儿园扩容，能否缓解学前教育发展的压力？西南大学教育政策研究所2017年的一份研究报告显示，国家开放全面二孩政策之后，从2019年开始，学前教育资源需求将开始大幅度增长，2021年将成为未来我国学前教育办学压力最大的一年。

具体来看，2019年学前教育阶段将因全面二孩政策新增适龄幼儿接近600万人，2020年将新增1100万人左右。新增学龄人口在2021年将达到峰值1500万人左右。

而我国当下的学前教育现状，似乎难以应对规模庞大的适龄儿童与可能大量增加的幼儿之需。教育部发布的《2017年全国教育事业发展统计公报》显示，2017年全国共有幼儿园25.5万所、入园儿童数为1937.95万人、在园儿童数为4600.14万人，三项数字均较2016年有所增长，但明显还存在巨大缺口。

据西南大学教育政策研究所预计，2021年，幼儿园缺口近11万所，幼儿教师和保育员缺口超过300万，学前教育经费供给量也远不能满足未来需求。学前教育目前仍面临着普惠性资源不足、教师队伍素质不高、保障机制不健全、保教质量参差不齐等问题。2018年1月，教育部部长陈宝生在2018年全国教育工作会议上表示，学前教育财政保障和成本分担机制尚待建立，幼儿园管理和安全也存在薄弱环节。在此背景之下，2018年11月20日，财政部官网发布了《关于提前下达2019年支持学前教育发展资金预算的通知》（以下称通知），对全国提前下达共计134.1亿元的财政支持预算。

待2019年预算确定后，将再次核定各地相关转移支付预算，并按多退少补的原则据实调整。《通知》指出。根据财政部公布数据，2018年支持学前教育资金总预算为149亿元。

2017年10月，财政部首次提前下达的2018年学前教育资金预算为119.2亿元。而此次提前下达的学前教育预算较去年增加了14.9亿元。

根据政府部门全面预算管理办法，学前教育发展资金主要用于扩大资源类项目和幼儿资助类项目。其中扩大资源类项目用于奖补支持地方多种渠道扩大普惠性学前教育资源。幼儿资助类项目资金用于资助普惠性幼儿园在园家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童接受学前教育。

普惠性幼儿园这一概念，包括公办幼儿园和提供普惠性服务的民办幼儿园。2011年起，顶层设计方面开始推动普惠性幼儿园公办民办共举。著名经济学家宋清辉对北京商报表示，提前下达预算资金或显示出国家对学前教育的高度重视。

2019年的学前教育预算在这个时间节点提前下达，与11月15日发布的《意见》互为因果关系。此前，新华社受权播发《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》。意见要求，国家进一步加大学前教育投入力度，逐步提高学前教育财政投入和支持水平，中央财政继续安排支持学前教育发展资金，同时支持地方多种形式扩大普惠性资源。同时，《意见》延续了以往学前教育的发展目标，提出到2020年，全国学前三年毛入园率达到85%，普惠性幼儿园覆盖率（公办园和普惠性民办园在园幼儿占比）达到80%；到2035年，全面普及学前三年教育，建成覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系。

目前学前教育存在的问题是，公办幼儿园占比过低，一位难求；民办幼儿园占比过高，提供普惠性服务的民办园数量较少，入园难、入园贵问题依然存在。教育部学前教育工作委员会委员、北京师范大学教育学部教授刘焱认为，鼓励普惠性幼儿园发展，是今后我国学前教育发展的主要方向和着力点。关于扶持政策，在民办园领域，《意见》提出，政府鼓励社会力量办园，会通过扶持引导社会力量更多举办普惠性幼儿园。

包括购买服务、综合奖补、减免租金、派驻公办教师、培训教师、教研指导等方式，支持普惠性民办园发展，并将提供普惠性学位数量和办园质量作为奖补和支持的重要依据。事实上，早在2011年，财政部就印发了《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》，通过设立学前教育发展专项资金，引导和支持地方启动实施学前教育三年行动计划。

2014年又启动了第二期三年行动计划。根据财务部公开数据，2011-2018年，中央财政共安排支持学前教育发展中央专项资金1166.3亿元。

为了完善学前教育经费保障机制，2017年教育部等四部门则印发《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》，明确建立健全国务院领导，省地(市)统筹，以县为主的学前教育管理体制。在此期间，各省市也相继推进学前教育三年行动计划，并纷纷出台对普惠性幼儿园的奖补政策。2017年，中国公益研究院研究部、儿童福利研究中心、养老研究中心共同发布的《中国公益月度分析》报告（下称报告），汇总了全国各省份对普惠性幼儿园的奖补政策。

截至2017年6月底，全国包括陕西、青海、宁夏、贵州、新疆、内蒙古等西部省份在内的22个省份，在全省或省内部分地区出台了奖补政策，鼓励普惠性幼儿园发展。报告称，从全国来看，对普惠性幼儿园的奖补基本上都是政府的主动行为，实施主体涉及中央和地方政府，但以地方各级政府为主，根据各地经济社会发展水平等决定。在奖补方式方面，22个省份的奖补方式以生均补助为主，班均、园均补助以及一次性奖励为辅。尽管学前教育经费总投入在增加，大部分省市也出台了奖补政策，但对民办园的扶持仍然是蜻蜓点水。

北京大学中国教育财政科学研究所副研究员宋映泉认为。然而，在公办园在园幼儿占比全国原则上达到50%的情况下，要实现普惠性幼儿园覆盖率（公办园和普惠性民办园在园幼儿占比）达到80%的目标，意味着需要将目前大多数的民办园变为普惠性民办园。

民办园申请转为普惠性幼儿园，一般是将收费降低，标准约为超过公办园学费30%-50%，但相应的，成为普惠性幼儿园后，民办园得到的政府资助却很少，以至于一些民办园成为普惠性幼儿园后质量不升反降。浙江大学民办教育研究中心主任吴华曾对媒体表示。同时，由于民办园与公办园成本分担机制不同，家长的成本分担比例也存在差异。当前的实际情况是公办幼儿园办园质量高、收费低、家长成本分担比例较低；普惠性民办幼儿园收费较高、家长成本分担比例较高。

刘焱以北京为例指出，在公办幼儿园与普惠性民办幼儿园实际年生均办园成本都为2.5万元至3万元之间时，公办幼儿园家长月缴费700元至900元，成本分担比例在30%左右；而普惠性民办园家长月缴费1700元至1800元，成本分担比例在85%左右。21世纪实验幼儿园是一家普惠性民办园，园长朱敏对成本投入问题深有感触，目前普惠性民办园按照政府标准来收费，虽然有部分政府补贴，但是在实际的运营中，资金投入压力依然很大。用地方面、师资方面都是问题。

补多少、补在哪些地方？这是政府发展普惠性幼儿园需要解决的一个问题。资料显示，在学前教育比较发达的挪威，幼儿园公、民办的比例各占50%。但即使是民办幼儿园，在幼儿园办学成本分担中，中央政府约承担50%，市政府承担约30%，剩下的20%由学费承担。

而在政府承担的经费中，约80%用于生均经费和教师工资，20%用于幼儿园运营。北京师范大学教育学部副教授李敏谊接受媒体采访时表示，这给我国财政扶持普惠性幼儿园提供了启示，钱应该更多花在老师身上，而非硬件建设。近年来，北京、广东等地也在不断探索，提出不分民办公办，对执行政府限价的普惠幼儿园，均提供财政补贴扶持。其中，北京市于2018年开始实行公办、普惠性民办幼儿园办园条件标准、保教费收费标准、财政补助标准的统一。

沈阳市目前对执行城区指导性收费标准的普惠性民办幼儿园，每生每月补助240元；执行农村地区指导性收费标准的，每生每月补助200元。但在南京师范大学副校长朱晓进看来，当前有些地方政府对民办园提供普惠性服务予以补助和奖励，但一些措施往往以短期项目方式实行，是碎片化的，申请有一定门槛，而且是竞争性的，难以均衡，这些特点难以保障民办园普惠性长期顺畅维持。

建设公益普惠的学前教育公共服务体系，应当让大部分幼儿能够就近在家门口、交差不多的费用、进差不多质量的普惠性幼儿园，享受基本有质量的学前教育。刘焱建议，以教育公平为原则，建立合理的普惠性幼儿园成本分担机制，消除不同办园体制普惠性幼儿园之间的收费差异，实行普惠性幼儿园收费标准、拨款、资助、质量监控一体化管理机制。

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